装备绩效审计体系构建原则

发布时间：2022-10-04 09:26 热度：

　　在界定装备绩效审计概念的基础上，将其和装备经费绩效审计进行了对比分析。根据装备的全寿命周期进行全过程跟踪审计，指出装备绩效审计在各阶段的审计重点，并提出构建装备绩效审计体系，为装备建设科学发展提供有力的审计监督服务。

　　关键词：装备绩效；全寿命；审计监督

　　当前，军事领域发展变化广泛而深刻，装备在战争中的决定性作用越来越显著，但装备发展对经济的依赖程度也变得更高。国务院、中央军委明确要求“将武器装备的经济指标与战技指标同等考虑”，并提出全面推行绩效管理、深化管理制度改革等重大举措。要实现装备建设跨越式发展，必须树立装备发展的效益意识，用绩效审计的方式来监督装备合理使用和有效管理，走投入较少、效益较高的装备建设道路。

　　一、装备绩效审计的内涵与特征

　　（一）装备绩效审计的概念

　　绩效审计的概念是由美国在１９７２年第一号《政府审计准则》中首先提出的，其认为绩效审计主要包括三性，即对经济性、效率性和效果性进行审计［１］，简称３Ｅ原则。经济性是指经济活动耗用资源的节约程度，投入的人力、物力、财力等资源是否被经济合理地利用；效率性是指经济活动的投入和产出的比率关系，用较少的投入换来更多的产出；效果性是指经济活动取得的有效成果，计划和方案的实施取得预期效果。相对于传统审计而言，装备绩效审计提供了一个新的切入点，即基于绩效视角审计装备全寿命周期的管理活动，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审单位围绕装备建设发展所开展装备工作的合理性、经济性和有效性进行监督和评价，促进其完善和改进管理方式，推动装备发展。

　　（二）装备绩效审计和装备经费绩效审计的区别和联系

　　装备经费绩效审计是审计机构和人员依据军队的相关法规、标准，综合运用各种技术和方法，对各项装备经费供应保障的经济性、效率性和效果性进行审查和评价的独立性经济监督活动。从概念上二者有相似之处，但也有着本质的区别。１．审计对象不同。装备经费绩效审计是对装备经费管理使用情况进行评价和监督。通过装备经费的分配、领用和支付三个环节与装备经费的预算、结算和决算三项工作相结合，去评价经济业务活动是否达到绩效要求。装备绩效审计的对象是装备工作，将装备工作的计划、组织、协调、控制所有重要环节进行全面监督，开展绩效审计。２．绩效审计的依据不同。装备经费绩效审计的依据是与军队装备经费相关的军事经济法规，如《武器装备科学研究费管理规定》《装备订购费管理规定》等，以及军委审计署的相关工作计划，如《军队审计条例》《军队装备经费审计规定》等。装备绩效审计是对装备全寿命周期开展的重要装备工作进行跟踪式审计，其依据是与装备有关的法律法规，如《中国人民解放军装备条例》《中国人民解放军装备采购方式与程序管理规定》《中国人民解放军装备采购合同管理规定》等，装备绩效审计参照的相关法规不仅仅局限于经费管理规定，而是更注重审计装备工作的组织有序、方法适当。３．绩效审计方法不同。装备经费绩效审计通过检查相关文件资料、询问、观察、重新计算和分析程序来获取充分适当的审计证据。装备绩效审计在以上方法的基础上，重点需要通过重新执行程序，对被审单位装备工作内控制度的有效性进行测试。例如，选取一项招投标工作，在风险评估阶段，审计人员从头到尾进行穿行测试，根据风险评估结果，按照标准要求，从计划到落实重新执行，深入评价相关工作的科学。４．审计证据来源不同。装备经费绩效审计证据主要来源于会计资料所提供的历史数据，辅以相关立项文件、合同文本、设计图纸和投标标书等。在装备绩效审计证据的来源中，相关文书资料和财务数据同等重要，如文书资料中的某一个签字、某一项技术指标、某一行具体参数、某一行文字表述都可以作为审计证据。装备经费绩效审计是装备绩效审计的基础。经费管理是装备工作的一部分，通过装备经费绩效审计，相关财务资料达到正确、有序，也是装备绩效审计的可靠保障。同时，装备绩效审计站在装备全寿命角度去审视装备经费，可以对各阶段经费的预算、决算管理提高进行有效指导，以促进经费的高效使用。

　　二、推行装备绩效审计的必要性

　　（一）装备绩效审计对装备工作的开展提供有力监督

　　装备是军事经济活动的重要内容，装备工作是军队工作的一部分，按计划、有步骤、协调一致的开展装备工作，是一项复杂的系统工程，也是履行军队职能，提高部队战斗力的重要保障。通过装备绩效审计，对装备工作的计划目标中各种活动进行检查、监督和调节，可以使有限的军事经济资源得到合理配置并产生最大效益。

　　（二）装备绩效审计促进装备体制的不断完善

　　军队装备的目的在于为部队作战、训练和生活提供保障设施，是部队战斗力生成的物质基础。新时期强军目标的根本要求就是要讲究效益，随着我军现代化建设的不断发展和军事斗争准备的加快，装备需求日益复杂，其建设规模也日益扩大，然而目前我军装备体制管理的现状仍然是粗放型，成本效益观念淡薄。因此，需要运用包括绩效审计在内的综合手段加以解决，促使我军装备建设实现从数量规模型向质量效能型转变。

　　（三）装备绩效审计推动军队审计自身不断发展

　　随着社会的不断进步和发展，从传统的装备经费审计，到装备经费绩效审计，再到装备绩效审计，是审计理论和实践不断推进、创新和探索的过程，只有不断探索新的审计技术和方法，才能促进军队审计事业的蓬勃发展。绩效审计不仅是手段，更是信息反馈的重要工具［２］，通过绩效审计提出问题、反馈建议，有利于及时发现装备建设过程中存在的弊端和缺陷，从而便于管理主体做出调整和改进，保证装备的良性运行。

　　三、装备绩效审计体系构建

　　（一）装备绩效审计体系的构建原则

　　１．全面性与重要性相结合原则。装备绩效审计体系应当是一个完整的有机整体，要有足够广的覆盖面，尽可能充分地体现装备工作的全貌，全面地反映出构成装备绩效水平的各种主要因素。在遵循全面性原则的同时，应当兼顾重要性原则，对工作的重点环节和管理难点进行重点评估，突出绩效考评的重点。２．定量与定性分析相结合的原则。装备绩效目标具有质和量两方面定性，对被审计单位提供的数据要仔细核对，综合运用定量和定性分析方法，做到既有定量的统计分析，又有定性的经验判断，对难以量化而又会对被审计项目产生关键影响的审计内容，则应采用定性评价的方法表达清楚。定量与定性分析相结合，使绩效评价更具有科学性。３．动态性和稳定性相结合原则。动态性原则要求装备绩效审计体系的构建，必须紧贴装备管理的实际情况，与装备改革相匹配，与装备工作流程相契合，真正抓住工作管理中的重、难点问题来设计。装备管理体制、装备经费管理方法等因素总是随着社会和军队客观环境的变化而变化，装备绩效审计也要随之做出必要调整。

　　（二）转变审计思路、灵活运用审计方法，保证证据的充分性和适当性

　　装备绩效审计根据装备的全寿命周期，对被审单位装备工作中的重点环节进行跟踪监督，是一系列相互关联、系统、综合的审计活动。全程跟踪审计的内容涵盖了装备从方案论证到投入使用报废的各个环节，各个审计步骤前后衔接、相互关联，形成一个有机整体。因此，审计人员要通过职业判断、形成合理预期，并灵活运用询问、观察、分析、重新计算等方法，多角度、多方位获取审计证据，提高证据的专业化水平。在具体实施过程中，装备论证、研制阶段审计中识别的证据要在生产、使用阶段进行复核，保证各审计证据出现时点的勾稽关系，以及证据的一致性。在保证质量的前提下，要扩大样本量，科学合理地运用审计抽样方法，对相互矛盾的证据及时沟通、分析、查明原因，督促被审单位落实整改。装备绩效审计工作还要对装备各阶段关键环节进行抽样，测试相关业务部门内部控制制度的有效性，每一个程序、签字、文书等都是证据的一部分，因此在取证阶段要全程保持职业怀疑，运用职业判断，保证审计证据获取的充分性和适当性，在提高审计质量的同时，降低审计风险。

　　（三）找准切入点，强化装备寿命周期的全过程审计

　　装备全寿命周期分为方案论证阶段、研制阶段、生产阶段、使用阶段和退役阶段。装备方案论证和研制阶段的绩效审计是事前控制，主要体现为“两个加强，一个推进”。一是加强对违规行为的监督。装备绩效审计的效果性主要关注装备是否实现了既定目标，以及与初始上报计划的匹配程度。该阶段绩效审计着重围绕立项依据的可行性，编报程序的合规性展开分析评价。监督是否存在项目违规申报、立项依据是否符合上级批准的中长期计划或建设任务，有无经过军事、经济和技术指标分析等。二是加强对经济损失的防范。在方案论证与研制阶段，审计人员应当考查被审单位的内部控制设计和运行情况，并测试其有效性。在研制过程中，对涉及的招投标程序、合同进行重点审计。对招标程序中的招标文件、资格预审、开标、评标和中标流程进行穿行测试并重新执行，堵塞漏洞。合同是装备绩效审计中经济性、效率性和效果性的直接体现。因此，在事前控制阶段，审计重点应严把合同签订关，审查合同格式、手续和条款的真实性、必要性和合理性，评价合同中装备经费到位的时间、数额等。三是推进审计影响力，在源头上监督把关。装备绩效审计是落实装备战略审计目标的发展方向，而方案论证和研制阶段是装备审计事前控制的第一步，能够纠正违规行为和预防经济损失，并为下一步审计的进行打下坚实基础。审计工作应从方案论证阶段开始，加强审计力度，在源头上监督把关，提高审计影响力。在装备生产阶段，对生产进度、质量、造价、生产经费概算等方面进行绩效评价，旨在强化事中控制。装备的生产情况换一个角度也可以说成是合同的履行情况，因此装备绩效审计应以合同为重要依托，梳理合同各类条款，具体可以归为以下三类。一是质量管控。评价生产阶段装备质量，牵涉的单位、部门、人员、装备环节很多，仅停留在计划准备上是不充分的。审计对内要检查研制单位的生产管理制度，测试内部控制制度，检查有无根据管理要求定期或不定期组织质检工作等，检查试验相关大纲、科目、流程、分工、评定标准等。对外要审计合同标的验收清单和产品质检报告等文书的完整性。二是分析各项节点工作进度完成情况，有未按时间节点完成的问题，询问原因，查阅相关佐证材料，对结果做出评价。三是检查付款申请是否严格按照相关经费使用管理规定开展经费管理，跟踪资金流向，核对付款单位与金额，防止舞弊滋生。项目使用和退役阶段主要针对装备交付使用后实际取得的军事效益、社会效益及环境影响等方面进行综合评估。该阶段的绩效审计，旨在强化事后评价控制，针对装备日常管理的基础性工作开展控制测试，评价装备保管是否符合技术标准、战备和安全的要求。对装备技术保障包括的维护与修理、技术检查、维修器材筹措与供应等内容，获取充分适当的审计证据，通过数据的比对分析、询问操作官兵，利用相关专家工作经验，合理评价装备战技术指标是否达到事前要求的效果。

　　（四）探索、设计科学的装备绩效审计指标

　　装备绩效审计必须通过一定的绩效指标，将非量化转为可量化的效益。装备绩效审计指标的设计要根据装备寿命周期进行全方位的考虑，兼顾各个方面的需求和内容。每个指标要从绩效审计的核心出发，装备全寿命中每个阶段指标都要体现经济性、效率性和效果性三个原则，三者互相联系、相互融合。审计指标是装备绩效审计工作开展的方向指挥棒，在方案论证阶段，如果盲目追求经济性，会在后续生产、使用过程中导致效率性和效果性的损失，必然导致审计结果的偏差。效果性是综合性指标，贯穿装备绩效审计全过程，因此效果性在一定程度上与经济性、效率性内容有所重叠，进而相互影响［３］。如相关合同审计指标设计，在研制阶段主要围绕签订合同的效率性原则展开，强调程序的合法性、合规性和完整性。然而，生产阶段指标设计从质量、进度、费用三个角度入手，不仅体现效率和效果的相互交叉，还要在体现３Ｅ原则的基础上，强调各指标的系统性、相关性和指向性，保证各阶段指标的勾稽关系。同时，每个指标都应该清晰明确，减少对相同内容的多次评估。凭借较少的指标以及较少的层次来客观系统地衡量评估对象的情况和标准，防止指标错综复杂、条理混乱。一般采用定性与定量两类指标制定装备绩效审计指标，两类指标同等重要。装备分为通用和专用，在指标设计上也可以结合主要特点设计通用和专用指标，并根据具体装备的实际情况进行调整，以实现指标的横向和纵向可比性。

　　四、结束语

　　面对新形势新要求，装备绩效审计工作必须理清思路，完善装备绩效审计操作规范和评价标准，关注装备资源配置和使用效益，对装备从方案论证、研制、生产、使用和退役各阶段实施全过程审计，全面客观地反映装备建设的经济性、效率性和效果性，将审计成果转化运用。把风险导向审计转向问题导向审计，落实责任追究制度，从源头上推动问题解决，实现装备建设跨越式发展。

　　参考文献：

　　［１］王亚丽．我国政府绩效审计体系构建的评述［Ｊ］．市场论坛，２０１０（４）：８６．

　　［２］张瑾，高玉萍．大型医疗设备绩效审计分析探讨［Ｊ］．经济师，２０１３（１１）：１７０－１７３．

　　［３］刘从兵．高校预算绩效评价指标体系构建———基于绩效评价“３Ｅ”原则［Ｊ］．会计之友，２０１２（７）：１２７－１２８．

　　作者：韩一鸣 任蕾