推进供给侧结构性改革的财税政策研究

发布时间：2022-10-04 09:27 热度：

　　【摘要】我国的供给侧结构性改革不是“供给学派”的翻版，也不同于西方国家早前推行的“供给经济学”，而是一场旨在改善供给结构与质量、增强供给结构对需求变化灵活性与适应性、实现供需水平跃升的深刻变革。本文结合供给侧结构性改革的基本内涵与五大任务，深入剖析了财税政策对供给侧改革的作用机理，认为财税政策作为政府发挥基本职能的有效途径，不仅仅是需求管理的有效手段，同时也是化解过剩产能的有效推动力、是防范财政金融风险的重要保障、是降低企业生产成本的主要内容、是构建公共服务体系、补齐民生建设短板的关键手段，运用好财税政策，充分发挥其对社会经济的积极作用，是深化财税体制改革的基本内容，更是供给侧结构性改革的内在要求。此外，结合供给侧改革背景下财税政策的实施难点，本文认为当前财税政策的基本取向应是以减税政策为核心的积极财政政策，在此基础之上，分别从结构性减税、结构性增税、财政支出方向、财税体制改革四个方面提出了实施的具体思路。

　　【关键词】供给侧结构性改革财税政策需求管理

　　2015年11月10日，中央财经领导小组第十一次会议首次提出了“供给侧改革”的概念，习近平总书记强调：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。”被视为经济发展思路的“大逆转”。2017年10月，中共十九大胜利召开，会议提出了“贯彻发展新理念，建设现代化经济体系”的目标，并指出：建设现代化经济体系，要以供给侧结构性改革为主线，再次将供给侧结构性改革提升至新的高度。不同于以往通过投资、消费、净出口“三驾马车”拉动经济发展的需求管理模式，当前在内外需求疲软的背景下，此次供给侧改革的核心问题是要从供给端入手提高经济的全要素生产率，以此扭转结构性失衡的局面，提升经济增长潜力，在新的供给环境下不断催生和引领新的需求，从而推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。财税政策作为政府实施宏观调控职能的主要途径，在供给侧结构性改革中发挥着举足轻重的作用。

　　一、供给侧结构性改革的科学认识

　　(一)基本内涵

　　我国的供给侧结构性改革不是所谓“供给学派”的翻版，也不同于西方国家早前所推行的“供给经济学”，而是一场旨在实现供需水平跃升的深刻变革。供给学派最早可追溯至“萨伊定律”，他们认为供给可以自发创造需求，经济运行中一般不会发生生产过剩的危机;20世纪80年代，在西方国家面临严重滞涨、凯恩斯主义的需求管理思想备受质疑的局面下，美国里根政府大力推行供给经济学，主张政府应着眼于刺激生产，放任市场自由发展，政府唯一的作用是降低税率。从这个角度来看，供给经济学和供给学派是一脉相承的，它们崇尚“自由主义”，片面突出税率的作用，只强调供给而忽视需求，只注重市场调节而忽视政府作用。

　　相较之下，当前我们所倡导的供给侧结构性改革更侧重于调整经济结构、协调生产关系，在厚植原有经济发展基础上补齐短板、破解难题，一方面在需求的引导下改善供给，增强供给结构对需求变化的灵活性与适应性，不断让新的需求催生新的供给，新的供给创造新的需求，集中力量解决传统生产门类产能过剩、企业经营成本过高等问题，优化产业结构，激发企业创造活力;另一方面，正确处理市场与政府的关系，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，防止重蹈政府行政干预经济的老路，又要注重政府对经济的宏观调控作用，警惕掉入极端市场化的陷阱;同时，突出强调体制改革的关键作用，强化制度供给，在推进供给侧结构性改革的进程中，深化财税、金融、户籍、土地、能源等领域的各项改革，形成相辅相成、你中有我、我中有你的良性循环。

　　总结而言，我们所说的供给侧结构性改革是针对当前经济发展过程中出现的结构性问题，以需求为导向强化有效供给为目标，市场为导向提升资源配置活力，改革为引擎强化制度供给，最终实现供需水平跃升、资源配置高效、产业结构升级、经济动能转换并保持中高速稳定增长的新体系，既强调供给又关注需求，既注重发挥市场“无形的手”的效力，又强调政府“有形的手”的作用，着眼于当前，立足于长远。

　　(二)五大任务

　　供给侧结构性改革的五大任务可总结为“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。“去产能”即解决传统生产门类产能过剩的问题，主要集中在煤炭、钢铁、水泥等工业生产领域，要求提高相关产业市场准入门槛，对于僵尸企业，加快淘汰或引导相关企业兼并重组，坚决拔掉“输液管”和“呼吸机”。“去库存”即消化房地产业库存，供给层面，深化住房制度改革，大力发展住房租赁市场，构建租购并举的住房制度;需求层面，加快户籍制度改革和新型城镇化进度，有序引导农民工市民化，真正扩大房地产市场有效需求。“去杠杆”即防范与化解金融风险和地方政府债务风险，在守住不发生系统性风险底线的基础之上，进一步推进资本市场的建设，完善地方政府存量债务置换体系。“降成本”即解决企业生产成本过高的问题，一方面要求财税政策、产业政策、价格政策共同发力平衡供需，总体保持价格水平稳定，另一方面清理整合不规范税费，简化相关行政审批流程，切实减轻企业负担。“补短板”即补齐社会经济发展中的诸多短板，提升社会整体协调性，强化有效供给，在基础设施、公共服务、攻坚脱贫等关乎国计民生的领域，真正做到“钱从哪儿来，投到哪儿去”。

　　(三)创新发展

　　改革开放以来我国经济取得了长足发展，但随着我国宏观环境的不断变迁，以往“要素投入型”经济发展方式的弊端愈发显现，仅依靠人口红利、资本消耗、以破坏环境为代价的粗放型经济增长方式变得不可持续。随着各国对Solow模型、人力资本模型等宏观经济增长模型①的深入实践，我们也越来越清楚地认识到旨在提升“经济质量”和“生产率”的技术进步才能从根本上推动经济增长，科学技术是第一生产力，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。因此推进供给侧改革，必须牢牢树立创新驱动发展的理念，着力提升全要素生产率②，释放经济发展活力，在重大科技创新的引领下，加快科学技术转变为现实生产力的步伐，以此创新供给能力，为经济增长提供源源不断的内生动力。

　　二、财税政策对供给侧结构性改革的作用机理

　　在传统凯恩斯主义框架下，财税政策与货币政策被视为需求管理理论中的重要政策工具，通过相机抉择机制“逆经济风向”调节总需求。然而相比于总量控制的货币政策，财税政策若辅以其它经济、产业、区域、价格政策，则可协同宏观、中观、微观效应，改变生产要素的相对价格从而优化资源配置，在长时间内改善供给结构，提高经济运行效率。因此，顺应经济发展趋势的财税政策调整理应成为此次供给侧结构性改革的题中应有之义。

　　三、当前财税政策的实施难点

　　(一)缺乏理论指导

　　传统的财税政策是政府进行需求管理的有效手段，而主流的需求管理理论来自于凯恩斯主义。凯恩斯将经济主体划分为个人、企业、政府、国外市场四个部门，根据国民经济恒等式Y=c(Y-T+TR)+b+I+G+NX，财税政策通过作用于T—税收，TR—转移支付，G—政府购买，I—投资来刺激总需求，进而实现充分就业、稳定物价、经济持续增长、国际收支平衡的四大宏观经济目标。第二次世界大战后世界经济遭受重创，在有效需求不足的背景下，凯恩斯的需求管理理论得到了各国的成功实践。同样，我国自引入市场经济体制后也一直沿用凯恩斯的需求管理思想，在它的理论指导下，经济实现了跨越式增长。

　　当前供给侧结构性改革要求供给管理与需求管理同时发力，财税政策对经济的调控作用不能局限于需求领域，在这种情况下凯恩斯主义显得有些“力不从心”，需要新的理论进行指导。然而自2015年供给侧改革提出以来，不论是在理论上还是在实践中，仍未完全找到财税政策区别于以往政策的关键所在，仍未明确区分供给侧改革背景下和需求管理背景下财税政策的内涵、外延、作用机理，若完全照搬以往的理论与实践经验，最终可能会与供给侧结构性改革的目标背道而驰。因此缺乏理论的指导，对财税政策的制定和实施将是一个巨大的挑战。

　　(二)地方政府财政收支矛盾突出

　　近年来面对国内外经济运行低迷的局势，我国经济增速迅速回落，在各级财政收入呈现中低速增长的趋势下，支出方面面临的压力仍然较大。数据显示：2016年全国一般公共预算收入159552亿元，同比增长4.5%;相比之下全国一般公共预算支出187841亿元，同比增长6.4%④，财政收支缺口达28289亿元。进一步分中央和地方来看，中央本级一般公共预算收入72357亿元，同比增长4.7%，支出27404亿元，同比增长7.3%;地方一般公共预算本级收入87195亿元，来自于中央的转移支付为52573.86亿元、税收返还资金为6826.84亿元⑤，总收入达146595.7亿元，同比增长6.2%;地方本级支出共160437亿元，同比增长6.2%，地方一级财政收支缺口为13841.3亿元，中央本级由于对地方进行转移支付与税收返还造成的收支缺口达14447.7亿元。可见，相比于中央一级，地方政府的财政收支矛盾是构成总体收支缺口的主要成因。

　　四、供给侧结构性改革下的财税政策调整

　　(一)基本取向

　　供给侧结构性改革要求政府对经济的管理重点从需求转向供给与需求并重，当前面对经济下行的压力，财税政策作为需求管理的重要手段，在适度扩大总需求的同时，更要助力推进供给侧改革，通过有效化解过剩产能、防范财政金融风险、降低企业生产成本、补齐社会经济发展短板，改善供给质量，优化供给结构，提升供给对需求变化的灵活性与适应性。不可否认，供给侧改革“三去一降一补”的结构性调整方案还会进一步加大经济运行的压力，由此产生大量的结构性失业需要财税政策予以托底。可见，不论是供给侧还是需求端，都要求要政府继续实施积极的财税政策并加大力度。

　　更进一步地，积极的财税政策又可分为“减收”政策与“增支”政策，相比于支出政策，收入政策往往更能体现财政政策的供给效应，一方面以财政投资为主要内容的支出政策边际效应弱化，另一方面以减税为核心内容的收入政策可通过降低企业的税费成本，直接作用于供给。因此减税政策不仅可以通过增加居民的可支配收入在需求层面刺激消费，带动经济增长，也可以通过降低企业生产成本，激发企业活力，扩大社会生产，强化有效供给，在供给侧结构性改革的背景下，理应成为实施积极财税政策的主要途径。

　　参考文献

　　1.白彦锋，李思畅.《全面营改增的经济效应分析与前景展望》[J]，《公共财政研究》，2016,(03).

　　2.冯俏彬.《中国制度性交易成本与减税降费方略》[J]，《财经智库》，2017,(04).

　　3.黄夏岚，刘怡.《增值税收入地区间转移的衡量——生产地原则与消费地原则的比较》[J]，《财贸经济》，2012,(01).

　　4.贾康，程瑜.《论“十二五”时期的税制改革——兼谈对结构性减税与结构性增税的认识》[J]，《税务研究》，2011,(01).

　　5.李正旺，周靖.《产能过剩的形成与化解:自财税政策观察》[J]，《改革》，2014,(05).