我国义务教育均衡发展的实践困境与应对策略—

发布时间：2022-10-03 10:56 热度：

　　张辉蓉1，2，盛雅琦2，宋美臻3

　　(西南大学1.统筹城乡教育发展研究中心;2.教育学部;3.文化与社会发展学院，重庆市400715)

　　摘要：义务教育均衡发展对教育公平、社会公平至关重要。截至2016年全国仍有376.%的县尚未通过国家义务教育基本均衡发展督导评估认定，要在2020年基本实现区域内义务教育均衡发展仍有相当难度。以西部地区典型城市———重庆市为个案，探析了“攻坚段”和“深水区”时期制约我国义务教育均衡发展的实践困境，提出有关对策建议：重点攻坚未达标县的薄弱环节;落实县级“政府”主体责任制，加强教育行政部门教育督导;加大中央和省级政府财政投入，完善教育经费保障制度;实施“差别化绩效考核”等措施解决农村教师问题;全面落实学校标准化建设;科学规划城乡学校建设，适应学生流动新常态。

　　关键词：教育公平;义务教育;均衡发展;教育均衡;城乡教育统筹

　　中图分类号：G40文献标识码：A文章编号：1673-9841(2018)02-0077-06

　　一、义务教育均衡发展任重道远

　　教育均衡是促进教育公平的重要基石，也是提高我国国民教育质量的重要保障。义务教育均衡发展作为我国当前教育变革的重要价值诉求，是办好公平优质教育的前提和基础，对缩小区域、城乡、校际、群体之间的教育差距至关重要。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》将加快推进义务教育均衡发展提至国家战略性任务的高度，提出要在“2020年基本实现区域内义务教育均衡发展”的重要目标。为了实现这一目标，中央和各级政府在2011-2012年间签署了义务教育均衡发展备忘录，制定了“2015年实现基本均衡县的比例达到65%，2020年基本均衡县比例达到95%”的时间表和路线图，并于2013年启动了义务教育发展基本均衡县(市、区，以下简称县)督导评估认定工作，将督导评估作为推进义务教育均衡发展的重要抓手，使我国义务教育均衡发展水平明显提升。

　　截至2016年底，全国共有1824个县通过国家评估认定，624.%的县被认定为基本均衡县。其中，北京、上海、天津、江苏、浙江、广东、福建七个省市的所有区县已全部达标。然而，尽管我国当前义务教育均衡发展已取得了初步成绩，但基本均衡县比例仍滞后于国家原定计划，在落实国家义务教育均衡发展的目标上仍有差距。再者，由于我国当前仍面临中西部地区“老少边穷”的贫困县还存在不少、农村教师队伍难招难留等挑战，要在2020年基本实现区域内义务教育均衡发展的重要目标仍有相当难度，义务教育均衡发展进入“攻坚期”和“深水区”。

　　近年来，为积极融入国家战略，落实义务教育均衡发展备忘录各项承诺的要求，重庆市采取了积极有效的系列措施，如统筹中小学标准化建设、薄弱学校改造工程、优质教育资源共享等。截至2016年，重庆市共有26个县(约占684.%)通过了国家督导评估验收被认定为基本均衡县，义务教育均衡发展取得了明显进步，D级危房消除率、教室和宿舍内部规范率等指标达到了100%。然而，尽管重庆在全国义务教育均衡发展中尽了很大的努力，但其均衡发展成果仍处于全国中等水平，目前仍有316.%的贫困县尚未通过国家督导评估认定，这与重庆作为直辖市和国家级“统筹城乡发展试验区”的地位很不相称。

　　再者，由于重庆处于我国西部地区，具有典型的大城市与大农村、大山区、大库区、少数民族聚集区和集中连片贫困地区并存的基本市情，剩余12个未达标县都是义务教育均衡发展攻坚难度很大的“硬骨头”，要完成“2020年实现基本均衡县比例达到95%”的重要目标仍有一定距离，推进义务教育均衡发展依然任重而道远。重庆市作为我国西部地区典型城市，其面临的困境也是制约我国义务教育均衡发展深入推进的主要瓶颈。因此，以重庆市为个案展开研究对破解我国义务教育均衡发展的困厄有一定借鉴意义。为此，本研究在前期《教育规划纲要》第三方评估调研的基础上，以重庆市为个案，旨在以小见大、以点带面，探析我国义务教育均衡发展面临的实践困境，并提出应对策略。二、义务教育均衡发展的实践困境为加快推进义务教育均衡发展，实现义务教育由基本均衡迈向优质均衡，必须深入了解制约我国义务教育均衡发展的实践困境与薄弱环节。

　　(一)未达标县攻坚难度加大，义务教育均衡发展进入“深水区”

　　调研发现，尽管目前重庆市已有684.%的县被认定为基本均衡县，但在全市通过国家督导认定的县中，重庆主城及周边发展新区占比达到90%以上，而与之形成鲜明对比的是重庆市东北部经济欠发达县域和东南部苗族和土家族等少数民族聚集区域仅有6个县(占比35%)达到国家督导认定要求，剩余65%的县多是老、少、边、穷县。在未来几年接受国家义务教育均衡发展督导评估认定的县中，东北部和东南部地区剩余65%的未达标县受经济、文化和教育发展滞后等因素的影响，将会成为制约重庆市义务教育均衡发展的“硬骨头”，加大了义务教育均衡发展的攻坚难度。从全国范围来说，目前距离“2020年基本实现区域内义务教育均衡发展”的目标仍差376.%，且我国东、中、西部地区未达标县的占比分别为171.3%、485.0%和545.1%。其中，我国中西部地区未达标区县的均衡水平明显低于国家标准、更低于已通过认定的基本均衡县[1]。总之，我国中西部地区的未达标县和部分东部地区的贫困县将成为均衡发展的“硬骨头”，攻坚难度很大，使我国义务教育均衡发展进入“深水区”。因此，必须聚焦均衡发展未达标县的重点攻坚。

　　(二)部分已达标县综合差异系数上升，义务教育均衡发展水平出现滑坡

　　从基本均衡迈向优质均衡，已经成为新时期发达地区实现教育公平的先行追求[2]。对我国已经通过国家均衡发展验收的县来说，县域内义务教育学校之间的校际差距明显减小，实现了县域内义务教育基本均衡的发展目标，并在教学模式改革、招生体制等方面积累了大量先进经验，探索了如杭州市西湖区“集团化办学”、河北省邯郸市“跨区统筹”等模式，正在向优质均衡发展的方向大步迈进。然而，近年来我国部分已达标县又出现了新的校际差异系数超标或临界的情况，仅2015年我国就有10个省份21个县的均衡发展水平出现了较大滑坡，小学或初中综合差异系数达不到标准要求，其中有3个县小学和初中综合差异系数均不达标[3]，县域内校际间不均衡程度再次拉大。

　　如重庆市在2014-2015年间的校际差异系数评估中，A区的小学差异系数由04.21上升到07.01，初中差异系数由04.34上升到07.76;B区的小学差异系数由04.99上升到06.08。部分已达标县均78万方数据衡发展水平出现滑坡不仅有悖于义务教育基本均衡的发展，更制约了我国义务教育迈向优质均衡，巩固义务教育均衡发展的成果十分紧迫。

　　(三)义务教育经费投入仍显不足，且存在“中部塌陷”、欠拨、挤占等现象

　　《义务教育法》明确规定国家要建立义务教育经费保障机制，以保证我国义务教育制度的实施。作为“国家予以保障的公益性事业”，义务教育得到了立法和政府财政的支持与保障。近年来，我国义务教育经费投入总规模和生均经费投入呈大幅增长态势，与发达国家间差距逐年缩小，经费投入在省际、区域和城乡间的差距也逐步缩小。尽管我国教育经费投入呈上升趋势，但总体仍显不足，且存在“中部塌陷”、欠拨、挤占等现象，并由此导致了工作开展滞后、资金浪费等问题。如2011-2015年间，我国中部地区的小学和初中生均预算内教育事业经费一直低于东部和西部地区。其中，中部地区小学生均预算内教育事业经费依次低于东部地区47367.元、48458.元、48808.9元、49448.3元和5080.46，依次低于西部地区1716.74元、2142.79元、2187.64元、2424.94元和33160.8元，中部地区初中生均预算内教育事业经费依次低于东部地区42196.8元、44173.2元、63772.1元、65762.元和72271.3元，依次低于西部地区1433.69元、1361.13元、1385.42元、12839.4元和19787.1元①。

　　而就重庆市而言，还有部分县出现了教育经费负增长，如C县2013年教育经费“三个增长”和“一个比例”均出现负增长，其中预算内教育拨款负增长228.4%，中、小学生均预算内教育事业费负增长101.0%和71.0%，中、小学生均公用经费负增长180.7%和52.5%，预算内教育经费占财政支出比例负增长05.9%。除此之外，D县土地出让净收益中计提的教育资金1425万元，未安排用于教育，累计欠拨教育经费48889.8万元;E县申报的规划期为五年或十年的老校建设项目，前期因资金未及时拨付造成了工作无法顺利开展，后期资金拨付时却已无法适应城镇化的新需求，带来了工作开展滞后和资金的不必要浪费。由此可见，我国义务教育经费投入总体仍显不足，且存在“中部塌陷”、欠拨、挤占等问题，在落实国家教育经费投入政策上仍有一定差距。

　　(四)农村教师质量不高、结构性缺编及难招难留问题突出

　　教育大计，教师为本。在我国实行免费义务教育和农村学校硬件条件逐步改善的大背景下，城乡教师资源的均衡配置成为推进义务教育均衡发展的当务之急。然而，当前我国城乡教师资源配置不均衡问题却十分凸显，农村教师质量不高、结构性缺编、难招难留问题突出，且这一现象在我国中西部农村广泛存在。如重庆市农村中小学具有高级职称的教师分别占343.0%和47.0%，而城市却占657.0%和953.0%，农村学校优质教师资源占比较小，差距明显;又如F县小学科学、外语、音乐、体育、美术生师比依次为457∶1，51∶1，200∶1，170∶1，209∶1，而初中音、体、美生师比依次为275∶1，201∶1，83∶1[4]，农村教师结构性缺编问题突出;再如由于待遇低、条件差、外出学习和进修的机会较少、发展后劲不足等原因，导致农村教师难招难留问题突出，乡村教师队伍“下不去、留不住、教不好”的痼疾长期存在，严重制约了农村教育的发展。

　　(五)农村教育基础设施建设滞后阻碍了义务教育均衡发展

　　硬件设施配备作为保障学校办学的基础条件，是教育基本均衡的重要衡量标准之一。然而，当前农村校舍场地、功能室建设、信息技术设备等教育基础设施建设的滞后依然是部分未达标县的主要薄弱环节，严重阻碍了义务教育均衡发展。数据显示，2015年全国初中和小学生均仪器设备值分别为1746元和1044元，农村初中、小学仅相当于城市的687.0%和585.0%[5]。就重庆市来说，2015年农村学校校舍场地标准化率为695.%，比城市学校低近20个百分点;重庆市东北部经济欠发达县域和东南部少数民族聚集区域农村学校生均仪器设备值仅为401元，不到城市学校的1/3;农村学校多媒体“班班通”建成率仅为53%，较城市学校低32个百分点。可见，农村基础设施建设的滞后仍是阻碍义务教育均衡发展的重要因素，推进义务教育学校标准化建设仍是我们的工作重点。

　　三、加快推进义务教育均衡发展的应对策略

　　(一)重点攻坚均衡发展未达标县的薄弱环节

　　20世纪90年代，我国教育系统受经济体制转轨和社会转型的影响，在城乡二元经济结构模式下，区域间、城乡间、校际间的教育差距逐步加大，教育资源配置的不均衡导致“强校愈强，弱校愈弱”，造成了贫困地区薄弱学校的大量存在，并成为阻碍我国义务教育均衡发展的“硬骨头”。目前，重庆市有316.%的贫困县是均衡发展的“硬骨头”，而全国376.%的未达标县更是“硬骨头”，成为制约义务教育均衡发展的“短板”。在教育扶贫“大水漫灌”转为“精准滴灌”的新形势下，如何补齐这块“短板”已然引起了各级政府的重点关注。面对薄弱地区和贫困县的重点攻坚，要加大重点扶持和政策倾斜的力度。一是中央要向中西部薄弱地区提供更多的资金保障和政策优惠，在资金的总体安排上体现“中央拿大头、省级政府适度分担”的原则，减少薄弱地区财政压力。同时省级政府要将贫困县均衡发展工作直接纳入省政府义务教育发展管理项目之中，增设义务教育均衡发展专项资金，实行“专款专用”，采取针对性措施重点攻坚“短板”问题，如云南省每县安排1000万元的专项资金着力解决义务教育“短板”问题;二是要继续实施《乡村教师支持计划》，采取多种举措引导优质教师向薄弱地区和贫困县流动。

　　如提高连片特困地区和部分省贫县的教师待遇、利用中央财政设立专项乡村教师绩效奖励津贴、建设乡村教师和特岗教师的周转房、利用网络培训等促进教师专业化发展;三是要创新办学模式，通过集团化办学、委托管理、对口帮扶等措施，让优质学校带动薄弱学校和新建学校发展，整体提升区域义务教育均衡发展水平;四是要注重学校“内涵式”发展，以特色学校建设提升农村学校的自我造血能力。“实践证明，特色学校建设是促进教育公平和提高教育质量的有效途径。”[7]采取针对性措施，重点攻坚义务教育均衡发展未达标县的薄弱环节，推进义务教育均衡发展同样需要“精准扶贫”

　　参考文献：

　　[1]教育部.2016年全国义务教育均衡发展督导评估工报告[EB/OL].(2015-10-12)[2]冯建军.优质均衡：义务教育均衡发展的新目标[J].教育发展研究，2011(6)：1-5.

　　[3]教育部.2016年全国义务教育均衡发展督导评估工报告[EB/OL].(2015-10-12).[4]朱德全，李鹏，宋乃庆.中国义务教育发展报告———基于《教育规划纲要》第三方评估的证据[J].华东师范大学学报，2017(1)：63-77.

　　[5]教育部，中国教育概况———2015年全国教育事业发展情况[EB/OL].(2016-12-19)