浅谈代建制在政府投资项目的发展

发布时间：2022-10-05 10:06 热度：

　　摘 要：本文通过对代建制在广州市非经营性政府投资项目的实施现状分析，发现现有模式对代建单位考评和激励等方面存在一定的缺漏，通过提出政府委托人与代建单位之间的重复博弈理论，有利于消除不利影响，使代建制得到更好的发展。

　　关键词：代建;管理;考评;激励

　　Abstract：This article focus on the status of non-business government investment project in guangzhou, found the lack of evaluation and incentive for the construction agency。Then the article proposed repeated game theory between the government client and the construction agency, helps to eliminate adverse effect, making better development in the near future.

　　key words：Agent construct， Management，Assessment，Incent

　　中图分类号：F832.48 文献标识码：A 文章编号：

　　随着世界经济格局的变化与发展，我国经济增长迎来了新的发展机遇和挑战。为了加快实现经济体制的转变，我国政府进一步加大了对基础设施建设的投入力度。伴随着投资体质改革的不断入发展，现有政府投资项目管理体制涌现出多类型、多模式的格局，为提高政府投资项目的管理水平，改进建设实施方式，广州市在全市范围内实行代建制，加强建设管理，严格控制项目投资、质量和工期。

　　一、广州市代建制发展的现状

　　为尽快把广州建设成广东首善之区、最适宜创业、发展和居住生活的花园城市，提高城市的国际地位和核心竞争力，特别是为了保障2010年第十六届亚运会在广州的顺利召开，广州市委、市政府率先在全国进行投融资体制重大改革，在城建、交通、水务、地铁、亚运城等重大领域培育七大专业投融资集团。逐步形成多元化投资格局，扩大城市建设资金来源渠道，实现政企分开、政事分开、事企分开。为加强建设管理，业主委托代建单位来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工结算等工作，但不承包工程费用。代建单位作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内开展工作，有权自主选择设计师、监理工程师和承包商。通过实行代建制，培育和壮大了全市项目建设管理水平，同时使得项目“投资、建设、管理、使用”分开，使得政府作为项目真正业主的角色归位，同时将业主“融资、管理”的职能进一步明确和体现。

　　从目前代建制的发展现状来看，主要呈现以下几个特征：

　　1、代建单位的选择以择优委托为主

　　目前，全市参与广州市城市建设管理的单位主要有市中心区交通项目办、市新光路公司、市广园市政建设公司、市新电视塔建设公司、新中轴建设公司及各区建设、市政管理局等，业主根据项目本身的专业特性并结合区域因素，通过择优的方式直接委托代建单位进行项目的建设管理。

　　2、代建单位比较分散

　　据不完全统计，市城投集团出资建设的项目代建单位有近二十个之多，专业涵盖了工程咨询、市政建设、地下空间、房屋建筑等多个门类。各代建单位的资质没有特别的要求，相对比较分散，且各代建单位之间存在专业重叠、功能交叉的情况。

　　3、合同签订模式比较明确

　　项目实施过程中，由各代建单位与业主签订建设管理专用合同，明确各代建单位负责从工程项目建议书的编制开始至项目竣工验收、竣工财务决算、移交和保修期结束之日止的建设全过程统筹管理，包括在项目决策阶段，组织设计优化和招标工作，申报各项报建审查手续;在项目实施阶段，进行勘察设计管理、招标管理、设备材料采购管理、施工管理、投资控制和竣工验收等工作，并对工程项目进行质量、进度、投资、合同、信息、安全等方面的有效统筹管理和控制，直到办理竣工验收手续和竣工财务决算、资产移交业主单位实施过程的建设管理工作及各种手续的报审管理工作。设计、施工、监理等承建单位通过公开招标、邀请招标等方式产生，后由相应代建单位与各承建单位签订承包合同。与之相对应的还有一个关键的环节：业主、代建单位、承建单位之间在主体合同签订之后姚旭签订一个三方补充协议，在明确各方责任、义务的同时，明确了各方对费用支付、造价控制、合同管理等方面的要求。

　　4、合同费用拨款程序规范

　　为防止“超规模、超标准、超概算”的三超现象发生，合理控制造价，业主在项目立项、设计方案评审、概算审核等阶段严格审查把关，规范费用审核和审批程序。同时，城投集团成立了专门的资金集中拨付中心，并通过制定一系列工程合同费用计量、支付管理办法，结合工程进展情况、合同履行情况、合同约定审批拨款手续。为了有效跟进项目投资控制情况，还建立了项目概算、合同及拨款之间的联动台帐。通过实行代建单位初审、拨付中心集中审批的双重审核模式，不仅实现了审核精细化，基本杜绝了支付超概算情况的出现，对业主控制投资起到了重要的作用。

　　5、工程变更管理严格

　　为从制度上完善和规范工程变更，所有工程变更一律遵循“先审批，后变更”的原则。为此，业主集中全市范围内的工程技术、经济等专业的权威组成了一个专家库，对涉及金额较大的工程变更，均通过现场踏勘、专家论证会的形式，通过审查变更理由是否充分、变更方案是否经济合理并追查工程变更原因及责任归属后对工程变更并做出结论，最终以论证结论和业主批复作为办理工程变更依据，未经审批的变更一律不予办理费用变更，同时还要追查代建及实施单位的责任。

　　二、存在问题分析

　　1、缺乏代建单位考评和信息披露机制

　　由于代建单位数量较多，覆盖面较广，涉及全市范围内各主要建设管理公司、各区建设和市政局，建设管理水平参差不齐。同时业主对代建单位的管理还刚刚起步，对代建单位缺乏有效的管理绩效、履约与违约状况考评机制，更缺乏完整的信息披露框架。

　　2、缺乏对代建单位的激励机制

　　对于代建单位的激励，较多的局限于投资结余的考核，且目前尚未形成行之有效的结余分成制度。此外，现有市区项目建设管理代建服务费以国家财政部《关于印发<基本建设财务管理规定>的通知》(财建[2002]394号)作为指导标准，取费标准过低，且缺乏长效的、隐性的激励机制，如业绩加分、绩效考评等很少在建设管理合同及合同履行中得到体现，未形成良性的竞争和激励机制。

　　三、现有代建单位实施方式的改进

　　代建单位提供的是智力和知识密集型的服务，只有具备相当能力的单位才能保证代建项目的成功。代建单位与业主之间是一次性的、短暂的委托关系，但是在代建市场的环境下，代建单位存在多次承担代建项目的时候，代建单位与业主之间又可能存在多次的委托关系。因此政府委托人与代建单位之间的重复博弈能形成有效的声誉机制，有利于消除信息的不对等造成的不利影响。解决这个问题的有效方法是将代建单位划定在一定的范围之内，与之建立长期、动态的合作关系，采用公正、透明的衡量标准，这样有利于培养代建单位互相监督、相互竞争的良好氛围;代建单位为了获取代建业务也会积极加快技术进步、改善管理模式、提高管理水平以提高自身的核心竞争力。

　　四、结语：

　　代建制作为非经营性投资项目组织实施方式的一种重要制度和模式，通过近年来的推广和发展，对控制项目投资、保证工程质量和工期起到了积极的作用。广州市政府根据自身需要和城市发展特点，在全市范围内推行的代建模式也取得了长足的发展，为项目建设顺利完成、改善全市的市容市貌、改善市民出行条件和提高居民生活质量做出了积极的贡献。代建制的实施，为真正实现政企分开、政事分开、事企分开铺开了局面，为下一步完善代建管理模式提供了宝贵的参考依据。

　　参考文献：

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