浅议转型时期控制性详细规划若干具体措施-城市

发布时间：2022-10-05 10:10 热度：

浅议转型时期控制性详细规划若干具体措施

赵兴钢 林 琳

提要

本文通过分析对转型时期城市规划的发展趋势，总结城市规划作为公共政策应具体的特性。在此基础上探讨控制性详细规划的公共政策属性反映在规划编制、实施、调整工作中的若干具体措施。

关键词

城乡规划法 公共政策 控制性详细规划

2008年1月1日实施的《城乡规划法》，开始站在制度变迁的高度来审视和调整我国的城市规划体系建构。与之前的《城市规划法》相比，新法从以传统规划物质性的建设管理范畴为主转变到从政策层面来调控规划，并强调重视城市规划环境的行政内在关系，将城市规划行为过程真正上升到了公共政策领域。

在这一新形势的推动下，具有政策特性的控制性详细规划逐步由传统规划方式向公共政策领域转型。这个转型是为适应中国城市发展的时代需要，是中国城市规划界在新的发展时期对城市规划全新探索历程的开篇。

1．城市规划的发展趋势

进入新工业时代以来，随社会复杂性不断加剧、城市化水平迅速提升，现代城市规划经历了由早期片面强调物质空间美学到开始注重城市经济发展动力，进而追求社会整体和谐等的思想发展过程而逐渐走向成熟。

1.1经济导向下的规划思想转变。我国早期的规划受发展条件及经济体制等因素限制重点关注单纯的物质空间形态，随着改革开放经济多元化，城市化及城市建设规模迅速提升，这一模式显然无法应对城市发展的多重需要，随着人们对经济与空间两者之间密切联系的认识逐渐趋于清晰，主导城市规划思想开始向系统工程学的理性思维过渡。这种方法突破性地将研究重点落在了城市发展的内因机制上，开始重视经济对城市的推动作用，将城市视为一部高速运作的产生效益和消耗成本的巨大机器。理性的思维在城市发展的某一阶段的确起到了良好的推动作用，然而由于其对城市的价值认识上存在很大的片面性，忽视了城市对公众的影响以及城市自身发展的不确定性，导致一些负面的效应和层出不穷的社会问题产生。

首先这种方法一是简单地将“目标”趋同于“结果”，忽略了城市发展的社会过程性和地区性，一厢情愿地认为城市会严格遵循既定的战略路线行进，甚至仅为规划地区提供描绘未来的“蓝图”而缺乏可操作性；二是对城市其他要素的关注有限，尤其是对社会政治行为的忽视和对不同社会阶层需求矛盾的回避使得规划更加“理论化”而难以付诸实践；三是规划人员对城市各方面的认识与信息采集具有局限性，造成城市规划的成果往往呈现单方面的“理想化”。正是以上原因使很多城市认同边规划边调整边审批怪相，一部规划编制一片叫好，实施天天叫苦也成为一种普遍的现象。

1.2社会导向下的规划思想转变。“随着人们对城市认识的提高，人们逐渐意识到“尽管城市规划是关于城市开发的区位、总体特征的要求，以及无数公共项目和设施的设计行为，但是它本质上应当是一项严格的政治行为”[1]。现代城市规划的历史发展从开始的‘工程设计’，越来越向一种制度化的‘公共政策形式演变”。针对城市出现的问题，城市规划应成为一项综合性的、可同时调控宏观和微观层面上城市各方面发展的一项有效手段，一项能够对市场失灵进行补充，可以平衡城市各方利益需求的公共政策。

今天，城市规划作为重要的公共政策，必须与国家基本国策和发展取向相一致，必须在编制内容和方法上体现国家大政方针的落实。其具有对公共资源的调节分配和公众利益的保障的重要职能，必须坚持以人为本、和谐社会的基本原则。控制性详细规划作为国有土地出让和指导城市建设实施的法定依据，必然在其编制内容、规划重点和研究方向上有所取舍，以适应新形势下的城市建设和经济发展要求。

2．控制性详细规划措施

转型时期的控制性详细规划与传统的控制性详细规划相比，其工作内容和程序都有所转变，具体措施表现在规划的编制、实施、调整等方面。

2.1控制性详细规划编制

2.1.1首要考虑公共设施和公共资源的规划控制和合理分配，保证社会的公平

控制性详细规划应更多的重视和强化城市公共资源的保护利用、城市公共利益保障、城市公共设施建设等方面的问题，并予以适当的超前考虑，以强制性条约保障其得到实施，以此保护公众的利益，保证社会的公平。

2.1.2渐进多层次目标设计，而非终极式目标

公共政策的目标只有是复杂的、多元化的，才能应对城市发展出现的状况。在特定的总目标下，它往往综合了经济、社会、空间各个方面的子需求。控制性详细规划的目标制定同样应形成一套完整的体系，涵盖各个时间阶段和不同的划分层次，以一种渐进的方式迈向最后的总目标，一是可以有序理性地安排整个规划，便于以后实施过程的顺利开展，二是为规划应对环境形势变化而进行调整留出余地，使规划具有可持续发展性，而不需要频繁的“推翻重做”，有利于维持控制性详细规划的权威性。

2.1.3现状——目标的多重过程选择

在建立了公共政策目标的基础上，分析出规划区域从现状发展到规划提出目标的若干个可操作过程，通过衡量公共政策的效益、判定存在和潜在的公众风险，规划师对不同价值观下的过程进行合理抉择、平衡需求与收益。选择出的相对最优化过程，即为本项控制性详细规划的主要任务，规划的成果要具备推进此过程实施的动力和保障机制。这是从公共政策程序的角度对规划编制程序进行的修正和补充。

2.2控制性详细规划实施

2.2.1优先安排基础设施以及公共服务设施的建设

《城乡规划法》第二十九条明确规定：“城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设……”，这是能够切实维护公共利益不受侵蚀，体现规划公共政策属性的有效手段，也是城市整体健康发展、社会和谐的保证。对基础设施以及公共服务设施的优先安排，主要体现在控制性详细规划的具体内容和实施措施等方面。

2.2.2细化实施导则

细化控制性详细规划成果的实施导则部分，提高规划的可操作性，与现实情况相接轨。对实施行为进行具体安排，不仅有利于清晰地展现出规划目标以及达成目标的过程，同时也增强了规划师对控制性详细规划工作的掌握能力，便于对规划内容进行合理地、符合实际情况的修正。

2.2.3强化多领域多部门之间的措施配合

控制性详细规划的成果实施工作需要社会多领域多部门的配合，这需要在规划成果的实施导则中予以规定，从而以法定的方式督促其他部门完成控制性详细规划的措施安排。



2.3控制性详细规划调整

2.3.1增加管理导则

在学习《城乡规划法》时我们不难发现，“第四章 城乡规划的修改” 这一章节的增加，是其相对于之前《城市规划法》的一个重大突破。此章节规定了规划修改过程中政府管理部门的职责、程序和行为方式。这正是规划向公共政策转型的一个重要体现，它明确了政策实施主体的责任、义务以及某些工作的内容和程序。

在《城乡规划法》的指导下，控制性详细规划应增加相应的管理导则，制订规范、公开的程序来约束和引导控制性详细规划的调整工作，明确政府管理部门应尽的责任，并提高控制性详细规划的严肃性和科学性。

2.3.2建立规划定时反馈机制

在规划进入实施阶段后，对收到的效益、出现的问题和伴生现象等资料都要定期加以采集，进行深入分析，并反馈到规划成果的调整上，这需要一套健全的强制性反馈机制，做到如实反映，及时调整，保证控制性详细规划不会在实施的过程中“变质”。

3. 需进一步思考的问题

控制性详细规划向公共政策的转型是城市发展到一定阶段的必然结果。控制性详细规划作为国有土地开发、控制和管理的依据，对其公共政策属性的研究是中国城市规划建设逐渐趋于理性化的体现，因此具有重要的实际意义。而如何把握公共利益和资源的分配标准、规划弹性空间的尺度，如何对控制性详细规划内容进行恰当的调整，如何提高控制性详细规划实施导则的可操作性等问题都需要进一步的研究。

参考文献

[1] 童明. 政府视角的城市规划. 北京：中国建筑工业出版社，2005.