县乡综合行政执法改革及实践

发布时间：2022-10-02 21:14 热度：

　　综合行政执法改革是深化行政体制改革和全面深化党政机构改革的重要内容，也是加强法治政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性工作。作为省、市综合行政执法改革试点，濮阳市南乐县近年来以推进跨领域跨部门综合行政执法为主线,坚持“横向整合、上下联动、分步实施、有序推进”的改革思路，积极推进整合执法力量向基层延伸，全面实施、统筹推进了县、乡两个层面的综合执法改革，形成了1个大综合执法领域+4个专业执法领域+N个扩展领域，1个县级综合执法局+12个乡镇综合执法大队的基层综合执法新格局。

　　一、改革实践

　　（一）多路径构建全领域县级综合执法体制一是推进跨部门跨领域综合执法。改革前，县级行政执法力量分散在文化市场、交通运输、市政公用、园林、商务、农业、畜牧、水利、民政等12个领域。南乐县2016年起探索推行城市管理综合执法，将住建全领域以及环保、公安、水利、食品药品等与城市管理领域相关的部分行政执法权纳入综合执法范围，相对集中行使城市管理领域行政处罚权。2018年党政机构改革时，南乐县组建县综合执法局，作为县政府工作部门。同时，按照“条块结合、以块为主”原则，组建专业执法大队和调度指挥中心，负责集中实施上述领域的467项行政处罚权及12项行政强制权，这些权力占全县行政执法权总数的37%。二是推进重点领域综合执法。2019年，南乐县整合工商、质监、食药监、物价、知识产权、反垄断、盐业等执法职责和队伍，组建县市场监管局执法大队，实行市场监管领域统一执法；整合公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理执法职责和队伍，组建县交通运输局执法大队，实行交通运输领域统一执法；整合畜牧、兽医、兽药、畜禽屠宰、种子、化肥、农药、渔业、农机、农产品质量、蚕种、农业转基因生物安全、高标准农田田间保护工程、农村宅基地、动植物检疫等执法职责和队伍，组建县农业农村局执法大队，实行农业领域统一执法；整合文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场等执法职责和队伍，组建县文化广电旅游体育局执法大队，实行文化领域统一执法。四大领域共涉及行政处罚权859项和行政强制权49项，占全县行政执法权总数的32%。三是推进其他领域综合执法。南乐县以综合执法改革“三减少两规范”为目标，采取“成熟一批，划转一批”方式，逐步扩大综合执法领域和范围。向省政府申请将住建全领域以及民政、商务、发改、应急管理、交通运输、自然资源、市场监管、卫生健康、水利、农业农村、人力资源社会保障、文化广电旅游体育等领域共计14个领域的行政处罚权及公安交通管理方面对侵占城市道路、违法停放车辆等行为的行政强制权，共计1703项行政处罚权和115项行政强制权纳入综合执法范围，采取“由易到难、分步实施”方式逐步探索推进全领域综合行政执法。

　　（二）多维度构建精细化乡镇综合执法体制一是以放权赋能为着力点，厘清权责，破除执法障碍。南乐县全面组建乡镇综合执法机构和执法队伍，积极推动行政执法权限和执法力量向乡镇下沉，共向乡镇下放行政执法权限431项。今年6月份，《行政处罚法》修订草案提交审议后，该县结合乡镇可取得部分处罚权有关规定及时对乡镇赋权方式、赋权事项进行调整，进一步调整优化县、乡权责清单，编制执法权限运行流程图，厘清县、乡综合执法职责边界。二是以规范执法为突破点，指导培训，提升专业水平。南乐县为12个乡镇综合执法大队引进94名法律专业高校毕业生，增强专业执法力量，印发《乡镇综合行政执法工作指导手册》《县乡综合行政执法工作流程》《县乡综合执法指导手册》等配套文件，建立县、乡执法分工协作机制，优化执法流程，明晰执法程序，制定执法事项清单和执法权限目录，采用分领域“模拟卷宗”方式，从发现违法线索到处罚结案，按真实案例开展推演培训，加强对乡镇的指导，落实执法人员持证上岗和资格管理制度，实行执法文书、执法服装、执法车辆、执法程序、执法证件“五统一”。三是以共建共享为支撑点，夯实基础，提升执法实效。南乐县以回应民生诉求为导向，整合社会保障、公共服务、综合治理、行政执法等领域信息资源和服务资源，建立县、乡、村（居委会）三级网格体系，夯实基层治理基础。该县投入150余万元，开发建立综合执法指挥监管暨网格化管理“多网合一”智慧信息平台，通过手机APP实现一个平台“收集、上报、交办、反馈”，大幅提升执法效率。

　　二、存在问题

　　（一）权责边界不够清晰。县级层面，城市管理综合执法改革和各领域综合执法改革建立了条块结合的新执法格局，通过调整完善部门“三定”方案、梳理部门权责清单，逐步明晰了行业审批监管部门和综合执法部门的职责界定。在实际工作中，我们发现，仍然存在部分具体职责划分不清、日常行政监管和行政处罚之间界线不明的情况。如违法占用道路执法方面，机动车、非机动车违停及摆摊设点，公安部门与城市管理综合执法部门之间的执法范围如何划分、城市管理综合执法部门对机动车违停如何作出有效力的行政处罚等，均是需要研究解决的问题。乡镇层面，执法权限集中于城市管理领域，其他领域如农业、环保、维稳等乡镇重点工作方面的执法权限下沉不足。县、乡纵向执法层级的划分和乡镇综合执法的权限范围等仍需要结合《行政处罚法》的最新修订持续探索、调整和明确。

　　（二）衔接机制不够顺畅。一是与行政审批监管部门的衔接机制不完善。综合执法涉及执法机构与原行政主管部门在审批、监管和执法方面行政职权的调整，加快建立健全审批、监管、执法工作衔接机制，成为新的重要课题。一方面，各相关行业主管部门因行政处罚权及强制权被划走，在履行日常行政审批和监管职责时，一定程度上存在着履职不到位或缺位问题。另一方面，由于缺乏有效的沟通机制，审批监管部门发现问题仅通过电话、发函等方式与综合执法机构沟通，执法效率和执法效力均得不到保障，甚至出现处罚盲区。二是与司法机关的衔接机制不完善。比如，对涉嫌犯罪的违法行为移交机制不健全，对可能涉嫌犯罪的重大案件提前介入不够，在对暴力抗法、拒不执行处罚等违法行为的快审快判上力度不够。三是乡镇综合执法机构与县直职能部门衔接机制不完善。县直职能部门在受理乡镇执法事项咨询时，欠缺积极性、主动性，支持配合不到位。

　　（三）执法行为不够规范。综合执法改革完成了各领域执法职责、机构、编制、人员的“物理整合”，但由于队伍磨合、观念转变、机制建立等原因，改革的“化学反应”尚未显现。在执法工作实践中，随着执法范围的扩大，暴露出执法人员法律素养、专业水平参差不齐，执法专业人员缺乏等短板问题，综合行政执法改革面临着如何实现执法人员由“专”到“全”的转型。乡镇综合执法整体承接能力偏弱，虽然已开展多轮培训，但除去新招录的法律专业人才，大部分乡镇工作人员在学历水平、文字能力方面较为欠缺，难以驾驭那些综合性强、专业性强、执法技术要求较高的执法案件。

　　三、对策建议

　　（一）推动职责边界再细化，明晰界定执法责任分工

　　结合工作实际，我们建议横向部门间，由城市管理和各领域综合执法部门对现有执法事项及相关部门职责边界进行全面梳理，对需要部门配合及明晰职责边界的事项拟出清单，进一步细化行政审批监管部门、执法部门“三定”及内设机构职责表述；调整优化权责清单，建立动态调整机制，及时将出现的新情况、新问题纳入清单；建立行政权限争议处理机制，及时对权限争议作出处理决定。纵向层级间，需要进一步厘清县级综合执法与乡镇综合执法的职责边界，结合《行政处罚法》的修订，进一步拓宽乡镇执法权限，明确乡镇综合执法职责范围。按照“分步实施、分批下放”的原则，重点筛选与群众生活密切相关、执法频率高、专业技术要求适宜、基层管理迫切需要的有关事项，适时下放现有派驻站所管理权限。

　　（二）推动执法机制再健全，优化完善执法工作体系

　　一是健全组织领导机制。建议充分发挥县行政执法监督协调委员会领导机构的作用，加强对综合执法工作的统一领导和工作协调，建立联合会商制度，形成审批监管与执法部门各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作格局。二是健全协同联动机制。按照精细化管理的工作要求，建议梳理部门协作事项，编制配合协作清单，优化工作流程，强化整体联动，形成紧密合作、相互协调的常态化工作制度。三是健全信息共享机制。建议建立综合信息管理平台，审批监管部门突出事前把关，将与执法有关的审批结果实时推送综合执法部门；执法机构抓好事后查处，将与审批监管职责相关的处罚、强制情况实时推送审批监管部门；强化前后联动，推进审批监管部门与综合执法部门之间数据共享。四是健全监督制约机制。建议全面落实执法责任制，严格限制自由裁量权，打造行政执法监督平台，建立健全首问负责、案件移送抄告等制度。同时，探索实行“互联网+监管”执法新方式，实现审批、监管、执法全程留痕。

　　（三）推动执法行为再规范，打造全科执法专业队伍

　　执法行为需要进一步规范。在下一步综合执法推进过程中，我们结合实际操作，提出如下建议：要严格保障执法力量，科学核定执法队伍人员编制，大力充实乡镇一线执法力量，根据形势任务变化进行动态调整；严格推进执法程序规范化建设，公布执法事项清单，公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径；严格落实执证上岗和资格管理制度，实施通专结合、一专多能培养计划，开展常态化培训，力争将70%的执法人员培养成为具备综合领域执法能力的全科型执法员，加快推动执法队伍专业化、正规化、职业化发展。此外，我们建议，还要持续推进综合行政执法改革立法保障，打破部门立法惯例，从国家层面拟定全国性综合执法法律法规，或扩大地方立法权限，逐步明晰综合执法权限与职责、执法规范、执法协作、执法监督、执法保障与法律责任等，为推进改革成果的稳固与制度化提供法律支撑。

　　作者：刘彦华 孙易